全球化、主權國家與世界政治秩序


“學說連線”www.xslx.cn 發佈時間:2003-10-30 7:11:46 作者:李強

    二十多年來,“全球化”(globalization)日益成為世界範圍內政治理論關注的焦點,也成為國內理論界討論的熱門話題。

    關於全球化的討論會涉及諸多不同的問題,但處於全球化問題討論中心的無疑是全球化背景下主權國家的地位及發展前景。從近代以來一直處於權力核心地位、處於國際法主角地位的主權國家是否會在全球化背景下逐步削弱?某種超國家、超地域的全球化政府或統治機制(govemance)是否會成為世界範圍的權力中心,履行過去由主權國家履行的大多數職能?這種超國家權力的來源及合法性依據是什麼?

    對於全球化背景下主權國家的問題,理論界觀點紛爭,傾向迥異。但不容否認的是,在最近二十多年來,倡導全球化政治統治的理論在西方愈來愈成為顯學。這種理論強調全球化背景下傳統主權國家的衰落,預言甚至呼喚某種超國家的全球化統治機制(governance)的出現。從分析角度言,我們可以將西方關於主權國家與全球化問題的理論劃分為兩大類。第一類是描述性的、經驗性的,其重點是描述經濟與技術全球化對主權國家權力的挑戰。許多人注意到,隨著經濟全球化的深入,經濟活動日益跨越了民族國家的界線,超出民族國家的控制範圍。對於跨國公司的經濟活動、全球化的金融秩序、全球化的通訊交流等,民族國家表現出前所未有的無能為力。因而,這些學者斷言,隨著全球化的加劇,民族國家作為一種政治組織形式將退出歷史舞臺。第二類理論是規範性的,以價值判斷為導向。這種理論的核心是否定新國際形勢下主權國家原則的有效性,試圖確立某種超越主權國家的普遍主義原則,並以這些原則作為構建新型全球化政治統治的基礎。這種理論對“傳統的”主權國家觀念持強烈的批評態度,指責這種觀念是一種“過時的”制度。

    本文試圖從規範性的角度思考全球化背景下主權國家的問題。誠然,規範性原則的探討不能完全離開對事實的經驗性描述。在進行價值判斷時,事物發展的現狀及趨勢必須納入考慮的視角。但是,正如休謨很早就告誡的那樣,我們不應該從事實中導出價值,價值判斷有其自身的前提與邏輯。本文將採用理論的與歷史的方法,考察近代以來主權國家的歷史演變與法理基礎,考察全球化政治統治主張的合法性(kgitimacy),從而探索合理的國際秩序應該遵循的基本原則。當然,筆者深知,這些問題是一些極端複雜的重大問題。筆者僅僅希望提出一些感想式的粗淺想法,就教於學界同仁。

    一.主權國家的歷史回顧

    為了剖析主權國家觀念所受到的挑戰,分析這種挑戰的哲學與法理依據,我們有必要首先對“傳統”主權國家的觀念以及基於這種觀念之上的國際秩序作一番簡要的歷史回顧。

    所謂傳統的主權國家指的是現代民族國家。正如耶內林克(Jellinek)指出的那樣,現代民族國家最早出現於中世紀的歐洲。它在與中世紀三種勢力即宗教勢力,特別是教皇的勢力、神聖羅馬帝國皇帝的勢力、以及各種行會與地方封建勢力的鬥爭中逐步占了上風,成為政治權力的主要形式。十七世紀標誌著以民族國家為主要行為主體的現代國際制度的開始,這一制度的核心是主權國家在自己的領土範圍內享有排他性的權威。1648年的威斯特伐利亞條約是這種國際制度的代表。

    根據英國學者大衛·赫爾德等人的概括,從國際秩序的角度看,以威斯特伐利亞條約為開端的傳統世界秩序具有如下幾個特徵:第一,世界由主權國家組成,主權園家不承認任何更高的權威;第二,立法與司法權以及解決爭端的權力通常掌握在各個國家手中;第三,國際法的目的是確立國家之間和平相處的最低限度的原則;第四,對超越國界的不正當行為的反應是相關國家自己的事務;第五,所有的國家在法律面前是平等的;第六,國家之間的爭端常常以武力的方式解決,國際法中幾乎不存在對武力運用的限制;第七,對國家自由的限制被降到最低限度。

    烏爾裏希·貝克的概括更為簡潔。他認為,威斯特伐利亞條約所確定的國際秩序原則可以概括為三條:(1)“領土原則:國家擁有確定的邊界,這些邊界劃定並確立國家的統治範圍。在邊界以內,國家可以制定並行使法律。通過這種方式,國家從對一個明確界定了的地域內的人和資源的控制中獲得權力與合法性。”(2)“主權原則:國家及其代表擁有採取行動和實行統治的主權。”(3)“合法性原則:主權國家之間的關係可以成為國際協定與國際法的物件,但是,國際協定與國際法要產生效力,則必須得到各個國家的同意。”

    對於我們目前討論的問題而言,威斯特伐利亞體系有兩點值得關注。第一是主權國家原則適用範圍的有限性,即所謂“歐洲國家社會”的概念;第二是主權國家原則的哲學與法理依據,或曰主權國家的邏輯。我們將依次探討這兩個問題。

    今天西方政治學主流理論在討論主權國家原則時往往忽略了一個十分重要的歷史事實,那就是,威斯特伐利亞條約所界定的世界秩序,即受到許多人批評的“傳統世界秩序”,長期以來僅僅適用於歐洲國家(後來也適用於美國、日本,在下文中,為了行文的方便,當提到傳統世界秩序中的歐洲國家時,通常包括美國以及後來的日本)。它並不適用於歐洲以外的國家。

    在傳統世界秩序中,實際上並存著兩種制度。布林(H.Bull)將這兩種制度概括為“國家的團體(society of states)”與“國家的制度(systems of States)”。前者指的是歐洲國家之間組成的大家庭。“這一群國家意識到自己有某些共同的價值觀與利益,它們在處理彼此關係時受到某些共同規則的約束,在這個意義上,它們組成一個社會。”後者指的是歐洲國家與歐洲之外國家之間的關係,這種關係通常是通過兩個以上國家或政治實體之間協定來確定的。

    上文提及的威斯特伐利亞條約所規定的主權國家原則實際上僅僅適用於歐洲國家。只是在這些國家之間才有對領土與主權的尊重,才有國家作為國際法行為主體所享有的合法性。對於歐洲之外的地區,歐洲國家一般採取兩種模式處置:第一,對那些存在國家模式的地區採用西方學者所謂的“條約制度”(“capitulation”system);第二,對從前不存在國家制度,或只有微弱國家制度的地區採取征服、佔有、殖民的制度。

    第一種制度就是我們所謂的半殖民地制度,它在奧斯曼帝國、中國等地區實行。這種制度的表現形式是歐洲國家與歐洲以外的國家之間以某種“條約”(capitula)確定它們之間的關係。這一制度在十七世紀到十九世紀逐步發展並得到鞏固。歐洲國家先後與奧斯曼帝國、阿拉伯國家(埃及、伊拉克、敘利亞、巴勒斯坦)、波斯、泰國、中國等國家建立了條約關係。這些條約通常包含如下條款:(1)未經歐洲國家使館同意,歐洲國家的公民不得被驅逐;(2)這些公民有權舉行基督教儀式、建築教堂並有權有自己的墓地;(3)他們有權從事貿易與商業活動,並享有豁免某些進出口關稅的特權;(4)禁止強迫他們賠償的行為;(5)涉及歐洲人的爭端與訴訟由歐洲的領事機構或法院受理。

    卡賽西(Antininion Casses)在描述了這些特徵後寫道:“這種法律機制有若干明顯的特徵。第一,歐洲人組成一個與當地人完全隔絕的群體,只受他們各自國家法律的管轄;第二,這一機制並不以互惠為基礎,它賦予歐洲在歐洲以外領土上若干特權,而非歐洲國家的國民並不享受類似的權利。”卡賽西稱這種制度為“極不平等的制度”。

    如果說這種“條約”制度充滿了不平等的話,另一種制度下居民的境遇就更悲慘了。這類制度的基本特徵就是缺乏任何類似“國家”的結構,它們往往由許多地區性權威統治,而這些權威通常爾虞我詐、互相爭鬥。在這種制度下的人們很快成為西方強權殖民統治的對象,有的甚至遭到近乎種族滅絕的厄運。遭遇這種命運的典型例子是美洲的印第安人與澳洲的土著人。第二類是印度、非洲以及亞洲不少國家的殖民地模式。這是在大致保留當地人生存的前提下,將他們置於一種較為“文明”的統治方式之下。

    值得注意的是,在傳統威斯特伐利亞制度的框架下,國際法在相當大程度上包容甚至交持了歐洲權力的殖民擴張,為它們提供了一系列法律手段,從而使殖民征服變得合理合法。卡賽西對國際法在這方面的根據作了這樣的概括:“第一,國際法或者通過將這些地區貶低為無主土地(terrae nullius),或者剝奪當地群體或統治者任何有效佔領、控制該地區的國際地位,從而賦予西方國家獲得統治這些地區的主權的權利;第二,如果當地統治者反對殖民征服,國際法為征服者提供了兩個工具:其一是戰爭,即不受任何適用于‘文明’國家之間戰爭法律制約的戰爭;其二是與當地統治者或首領簽訂條約(確實,歐洲國家與許多‘當地統治者’或首領簽訂了為數眾多的條約,這些條約缺乏任何互惠條款,如1847年英國與Cartabar統治者簽訂的條約;1847年英國與Rowallah統治者簽訂的條約;以及1884法國與Tajuran的蘇丹之間簽訂的條約)。”

    應該說,這種以歐洲為代表的“國家團體”為一方,以大批歐洲以外的落後國家與地區為另一方的世界秩序是從1648年威斯特伐利亞條約到1918年第一次世界大戰結束時期國際法與國際秩序的基本特徵。如果我們對這一階段國際法作一簡單概括的話,我們至少可以指出如下幾點:第一,國際規則與原則是西方文明的產物,打上了基督教文明的烙印。第二,國際規範與原則主要是強國的產物,特別是那些通過征服與擴張建立了大量殖民地的國家的產物。這些國家利用這些規範與原則來維護自身的利益。這一特徵可以由當時國際法的一個根本特徵來說明:國際法對於使用或威脅使用武力的行為並未施加專門的限制“31。

    一戰之後,特別是第二次世界大戰之後,世界秩序開始發生重大變化,新的世界秩序的基本特徵是:第一,不平等的國際秩序受到挑戰,趨向平等成為世界秩序的主導趨勢。第二,對國家使用武力發展出某些限制。

    這種變化是由國際形勢發展的某些特定原因引起的。第一,兩次世界大戰的主要參加者儘管都是歐洲國家,但它們卻前所未有地涉及地球上相當數量的國家和群體。這樣,在這些民族遭受了戰爭的巨大苦難後,便要求建立某種不同以往的世界秩序,以減少戰爭,實現一定程度的平等。第二,一次世界大戰以後,特別是第二次世界大戰之後,出現了蘇聯以及諸多以蘇聯模式為特徵的新型國家。不論這些國家在經濟與社會發展方面是否成功,就其對國際秩序的影響而言,這些國家公開挑戰威斯特伐利亞條約到一次世界大戰期間國際秩序及其意識形態,構成傳統“歐洲國家團體”之外的另一個權力群體。兩種權力群體之間的對抗使得將非歐洲國家排除在外的世界秩序難以持續。

    正是在這種國際背景下,第二次世界大戰之後,前殖民地國家爭取獨立與平等的主權成為一個時期內國際秩序的重要特徵。隨著非殖民化過程的發展,獲得獨立主權國家特徵的國家急劇增加。主權國家的數量在蘇聯解體以及東歐巨變之後又有新的增加(見表1)。

    二戰之後的國際秩序可以從不同的視角來描述,但就主權國家問題而言,這個時期的國際秩序在本質上是威斯特伐利亞條約所代表的秩序從歐洲國家團體向世界範圍內擴展。威斯特伐利亞條約所反映的原則不再是歐洲國家的特權,在理論上,其適用範圍擴大到世界上所有國家。傳統上歐洲國家與歐洲以外國家兩種制度的界限從法理上消失了。取而代之的是主權平等的概念。所有從殖民地制度下獲得獨立的國家,不論大小,不論其經濟與軍事力量強弱,都在理論上享有平等的主權。“主權平等”的概念最早是由拉丁美洲的一些外交官在二十世紀初提出的。經過不發達國家的長期奮鬥,這一原則被接納為二戰以後國際政治秩序的基本原則。聯合國憲章第二條明確規定聯合國的組織原則是“各會員國主權平等的原則”。正如有的學者所指出的那樣,將主權平等原則寫入聯合國憲章“在主權觀念發展的歷史上是一個重要的里程碑。”

    至此,從我們關於主權國家概念的簡要歷史回顧中可以看出,所謂“傳統”主權國家概念的提法並不準確。自威斯特伐利亞條約以來,先後出現過兩種不同“傳統”的主權國家制度。前者以主權的不平等為出發點,後者則以主權平等的觀念作為基石。後一種制度是對前一種制度的否定。

    二.對傳統國際秩序的挑戰

    今天,對於一次大戰、尤其是二次大戰以來形成的國際秩序,有兩種截然不同的批評意見。第一,以不發達國家為代表,批評這種國際秩序過多地反映發達國家的利益、尤其是經濟利益,批評這種經濟秩序對不發達國家是一種剝奪。第二,西方發達國家,特別是美國,不滿二戰以來國際秩序中對不發達國家主權的承認,試圖以美國、北約或其他由西方單獨組成的國家或國家集團充當新的國際秩序的立法者與執法者,以實現所謂“新世界秩序”。

    這兩種訴求都有一定的依據,只不過是二者的依據全然不同。

    不發達國家的抱怨所依據的是某種平等理念。確實,最近幾十年來,儘管世界經濟有巨大的發展,但不發達國家在世界經濟中所占的份額卻日益下降。據統計,從196D年到1990年,最富的20%的國家在世界財富中所占的份額從70.2%上升到82.8%;而最窮的20%在世界財富中所占的比重則從2.3%降至1.3%(見表2;略)。

    在不發達國家看來,這種收入的不平等一方面也許與這些國家自身的原因相關,但更為重要的原因是,世界經濟秩序是建立在不平等的“世界體系”(world system)之上的。這種世界體系的結構特徵是,發達國家的繁榮以不發達國家的貧窮為代價,少數國家的富裕“依賴”大多數國家的貧窮。這些國家希望將主權平等的原則從政治領域進一步引申到經濟領域,作為構建新經濟秩序的基礎。在學術層面上,以華勒斯坦為代表的世界體系理論與依附理論較好地表達了這種邏輯。在國際政治中,不發達國家尋求南南合作、南北對話、要求建立新型國際經濟秩序的努力反映了它們對現存世界體系的不滿。

    對於不發達國家而言,更為悲慘的是,冷戰結束後,它們失去了冷戰時期由於特殊歷史條件所享有的戰略地位,不再是對立的兩大陣營爭奪的棋子。恰恰相反,由於歷史、文化或人為的原因,這些國家的政治制度與行為往往達不到現代西方國家所達到的自由與民主水平。這樣,正如有的西方學者所敏銳地觀察到的那樣,“在國際文獻與輿論中,南方已經取代蘇聯陣營成為全球秩序的主要威脅者。南方的妖魔化成為冷戰後世界秩序的基調。”

    西方發達國家對現行世界秩序的不滿是基於其實力的強大。冷戰結束後,蘇聯陣營失去了與西方抗衡的能力。在可見的將來,為生存而掙扎將是前蘇聯以及東歐的主要行為特徵。此外,最近幾十年來蓬勃發展的亞洲,在經濟與金融危機中不僅受到沉重打擊,而且暴露出其經濟、政治與社會結構固有的弊端,從而至少在短期內喪失了挑戰西方為主導的國際秩序的能力。

    在這種情形下,國際力量的平衡日益向以美國為主導的西方國家傾斜。以美國為主導的西方在經濟、文化、科學、教育、軍事等方面佔有絕對的優勢,在意識形態領域處於強勢的霸權地位。正是基於這種實力地位,以美國為主導的西方國家已經不滿足二戰以來的國際秩序對不發達國家主權的表面承認,不滿足一戰、二戰以來世界秩序中對武力使用的限制、對干涉主義的束縛。正如《每週新聞》在1994年8月的一篇文章中所表達的那樣,西方現在希望採取某種“新殖民主義”政策,來建立新的世界秩序。

    這種“新殖民主義”的核心訴求是建立一種“新世界秩序”。在這種秩序下,主權國家的原則將不再適用,以美國為核心的北約或其他國家集團組織將不僅承擔起制定國際經濟規則的責任,而且承擔起制定並實施國際政治規則的責任。這些機構將提出一套國際政治的行為準則,這些規則將體現西方近代以來的核心價值觀。根據某種極端的觀點,“集體安全不僅意味著制止侵略,而且意味著反對獨裁。”他們要求如果民主制度無法在各國自下而上實現的話,“國際社會”有責任保證其自上而下地實現。這種觀點在美國出版的《全球化治理委員會報告》中得到明確表達。該報告指出,超國家組織的政策不僅著眼於對經濟全球化所帶來的對經濟與社會的副作用加以管理,而且歸根結底在於推行“全球民主和人權的新倫理”。

    應該說,這種“新殖民主義”的理念日益在西方對外政策中佔據主導地位,並日益成為西方主流意識形態的基本立場。北約對科索沃的干涉以及這種干涉在西方大眾以及理論界受到的基本文持反映出西方觀念的變化。

    這樣,一個令人不得不思考的問題是,西方主流意識形態所致力追求的“新世界秩序”究竟在多大程度上是“新”的秩序?如上文所述,近代以來的國際秩序至少存在過兩種形式。第一種類型,從威斯特伐利亞條約到一次世界大戰,其特徵是主權國家構成國際政治行為主體,但主權原則並不完全適用於歐洲之外的國家。第二種類型是一次世界大戰之後、尤其是第二次世界大戰之後,基本原則仍然是威斯特伐利亞條約的原則,但主權國家的概念同時適用於非歐洲國家,平等主權的原則取代了不平等主權的原則。

    就目前的發展趨勢而言,所謂新的世界秩序很可能成為一種以美國為代表的西方大國主導下的世界秩序。如果我們試圖找出歷史對照物的話,這種新世界秩序與一戰以前的威斯特伐利亞秩序有一定相似之處。用美國學者羅伯特·基歐漢的話來說,“全球化與冷戰結束導致一種新的世界政治格局。在某些方面,新的世界更象傳統的世界政治,而不是1945年到1980年代的世界。”也就是說,根據基歐漢的分析,在這種新制度下,世界可以大致劃分為兩部分:第一是“和平區域”(Zone of Peace),即以經合組織(OECD)為代表的國家;第二是“衝突地域”(Zoneof Conflict),即經合組織之外的國家與地區。

    這種區分讓人聯想起傳統國際秩序中歐洲“國家團體”與歐洲之外國家與地區的區分。

    根據西方“新世界秩序”的倡導者的說法,新世界秩序的特徵是,在“和平區域”內部,以大致共同的意識形態與價值觀為基礎,以經合組織、北約、歐盟等組織為制度框架,實現進一步合作。為了實現合作,這些組織內部國家的主權必須受到一定程度的限制。

    對於“和平區域”之外的國家與地區而言,西方新世界秩序的倡導者為它們設計了一種與一戰以前半殖民地國家頗為類似的處境。在這種秩序下,這些國家保留一定的國家主權,但主權的適用範圍、行使方式受到限制。其中,最重要的是,在主權國家之上,有一些更高的原則,譬如人道主義原則、人權原則或其他西方認為具有重要價值的原則。這些原則比主權原則有更高的道德訴求,應該得到更高的重視,應該置於主權國家之上。

    不僅如此,這種理論主張,如果“和平區域”之外的國家未能履行這些更高原則所規定的義務,這些國家就可能受到制裁,甚至因此而成為武裝干涉的對象。這些制裁或武裝干涉的決定者與行為者既可能是某些全球性機構,如聯合國,也可能是某些“和平區域”國家組成的政治、經濟或軍事機構,如歐盟、經合組織或北約等。

    三.權力的合法性與國際秩序的合法性

    現在,讓我們從理論上考察這種新世界秩序的合法性(legitinmacy)。這裏所討論的合法性並不是韋伯理論中那種以描述、解釋為特徵的合法性,而是政治哲學理念中規範意義上的合法性。在西方,最早將權力合法性上升為評估權力首要因素的是盧梭。盧梭在《社會契約論》中,對“合法的權力”與“強力”作了明確區分。盧梭指出,強力可以迫使人們服從,但是,“強力並不構成權利,而人們只是對合法的權力才有服從的義務。”譬如,“假如強盜在森林的角落抓住了我”,用刀逼迫我交出金錢時,我也許會出於對強力的恐懼而服從他的命令。但我僅僅是服從他的“強力”而已,這種強力並不具有合法性,我並無服從它的義務。

    為了考察新世界秩序的合法性,我們有必要首先考察近代以來國家權力合法性的依據。

    如上文所述,自十七世紀以來,民族國家成為政治統治的基本形式。政治學家與社會學家一般都接受韋伯關於現代國家的定義:現代國家的特徵是國家在特定領土範圍內“壟斷使用暴力的權利”。這種對使用暴力權利的壟斷被人們稱為國家的主權權力。國家主權的概念最早在布丹、霍布斯等理論家那裏得到詳盡闡釋。用當代著名現實主義國際政治理論家摩根索的定義來描述的話,主權指的是,“一個民族的最高法律權威,它可以在特定領土範圍內制定法律,它獨立於其他任何民族的權威,並依據國際法享有與其他民族的權威平等的權利。”

    誠然,現代民族國家的形成與民族主義的發展有關。民族主義的核心訴求是政治權力應該反映文化的同質性,而這種同質性往往又與歷史的記憶相關。惟其如此,現代民族國家的領土界域常常和民族的歷史與文化界域有一定聯繫。但是,就規範性意義而言,民族主義並不能構成國家權力合法性的淵源,並不能解釋為什麼國家具有“壟斷合法使用暴力的權力”。國家權力的合法性必須有其他依據。西方學術界討論國家權力時,常常以霍布斯的國家理論作為出發點。正如Christopher Pierson所指出的那樣,儘管國家主權權力的概念可以追溯到布丹與馬基雅維利,但是,“只是到了十七世紀,在霍布斯的著作中,我們才可能發現關於主權絕對權力必要性的明確闡釋。”為了探討國家權力的合法性問題,我們也有必要從霍布斯的邏輯開始。

    霍布斯在探討國家存在的理由時,首先提出一個問題,假如沒有國家人們會過一種什麼樣的生活?與許多理想主義者不同,霍布斯對人的本性持一種相當悲觀主義的看法。他認為,人在本質上是一種自私、冷酷的動物。他們互相競爭、猜忌,追求權力、財富與榮譽。鑒於此,“在沒有一個共同權力使大家懾服的時候,人們便處在所謂的戰爭狀態之下。”這不是一般的戰爭狀態,而是“每一個人對每一個人的戰爭”。在這種情況下,“產業是無法存在的,因為其成果不穩定。”“人們不斷處於暴力死亡的恐懼和危險中,人的生活孤獨、貧困、卑污、殘忍而短壽。”

    為了擺脫戰爭狀態,過一種安全的生活,就必須有一個使大家懾服的共同權力,這就是“國家”,即“利維坦”。這個“利維坦”是集體人格的化身,是集體意志的體現:“每一個人都承認授權於如此承當本身人格的人在有關公共和平或安全方面所採取的任何行為、或命令他人作出的行為,在這種行為中,大家都把自己的意志服從於他的意志,把自己的判斷服從於他的判斷。”這種利維坦所代表的是一種公共權力。公共權力不同於以追求自身利益為目的的掠奪性(Predatoly)的權力。它的首要職能是為國家內的人民提供秩序,提供安全,使他們能夠過一種有安全的生活。

    這樣,霍布斯事實上發展出國家權力的基本邏輯,即國家權力的“理由”基於一種權力與責任、權威與義務相對應的原則。主權權力的基本職能是為主權屬下所有成員提供公共產品。這種公共產品可以概括為三個方面:第一,國家為所屬地區提供統一的行政與法律制度,維護國家內部的秩序以及對外的安全。第二,現代國家為所屬地區提供必要的公共服務,諸如全民教育、社會保障、公共設施等。第三,現代國家可能在一定程度上管理或調節經濟。這在二十世紀相當普遍。

    根據霍布斯的邏輯,國家履行這些職責構成國家權力合法性的依據,構成國家壟斷使用暴力的權利與稅收權利的依據,也構成國家要求臣民服從的“合法性”(ledtimacy)依據。國家為社會提供基本的公共產品是國家區別於匪幫的重要特徵。誠然,無論在西方中世紀還是在中國歷史上,履行管理國家職能的統治者與不具備如此職能的“山大王”之間的區別並不總是徑渭分明的。中國的古語“成者王侯敗者寇”生動地顯示了這一特徵。不過,從理論的角度分析,山大王與國家權力之間的區別還是十分清楚的。山大王轉變為王侯的起碼條件是,他必須為他所管轄的人民提供基本的公共產品。在中世紀歐洲的城堡,封建主必須為下屬的臣民提供安全保障。同樣的情形也適用於中國。

    對於不少自由主義或民主主義思想家而言,霍布斯賦予國家合法性的依據是遠遠不夠的,除了創始契約所規定的權利轉讓外,除了國家為所屬地區提供公共產品的依據外,國家權力合法性的依據必須與民主原則聯繫在一起。國家權力必須受到民主機制的制約,從而使權力的行使者對權力實施的物件有所交代(accountable)。盧梭的理論是這方面的代表。盧梭對民主理論的最大貢獻是其學說中包含的合法性(legitimacy)觀念。他以一個道德哲學家的身份試圖對權力的來源進行審視,並確立評價權力的標準。盧梭提出並力圖回答的問題是:為什麼。我應該服從某種政治權力?或者換一句話說,在什麼情況下我必須服從政治權力,在什麼情況下我不必服從這種權力?他剖析了歷史上以及現實中權力的基礎。這些權力或者建立在傳統之上,或者建立在強權之上。在盧梭看來,所有這些權力都是不合法的。真正合法的權力只有一種,即建立在人們自由選擇基礎上的權力。自由意味著自主。我只應服從我自己的良心,自己的決定。任何他人強加於我的決定對我只能是一種奴役。民主的制度是唯一可以既建立權威又不喪失自由的制度。一切不民主的制度都是非法的制度,都是對人民的奴役。
 
    這樣,在西方近現代政治哲學傳統中,關於權力的合法性至少有兩個基本標準。第一,最高標準,從民主制度的根本原則出發,政治統治的合法性必須建立在被統治者同意並對被統治者有所交待(accountable)的基礎上。事實上,從第二次世界大戰以來,這一原則日益成為世界各國普遍接受的原則。第二,最低標準,即霍布斯邏輯中權力與義務的統一。統治者掌握政治統治權力的基本預設是它能夠為被統治者提供具有普遍意義的公共產品。這種公共產品必須是具有普遍意義的,就是說,凡是在領土範圍之內的公民或臣民都可以享受。

    如果按照這兩個標準衡量的話,今天西方主流意識形態所理解的超國家權威缺乏必要的合法性依據。第一,今天世界上還沒有一個機構,具有對世界上人民有所交代(accountable)的機制。聯合國具有某種世界性特徵,但它的基本組織特徵使它的世界性遠遠缺乏盧梭所期望的權威的合法性。而且,事實上,今天倡導全球化政治統治的人一般並不把聯合國視為某種履行全球化“統治機制”(govenance)的機構,而是以北約或其他西方發達國家俱樂部作為全球化秩序的立法與執法機構。這種機構在本質上並不是世界性的機構,其淵源、組織原則更多地與某些國家或國家集團相聯繫,而不是基於某種世界範圍的同意原則,更不可能對世界範圍的人民有任何意義上的“交代”。如果用盧梭的術語來表述的話,這種機構只有“強權”,而沒有“合法的權力”。

    退一步講,我們甚至可以不要求全球化的政治秩序對世界人民有某種“交代”。畢竟,這個世界上的許多主權國家的政權對其人民並沒有多少交代。儘管這種政權從法理的角度而言並不具有“合法性”,是獨裁政權,但這種政權存在的時間遠比民主政權源遠流長。這種政權的合法性在一定程度上依賴於它有責任為所治理的人民提供最基本的“公共產品”。譬如,它必須維護社會的基本秩序,提供司法的保障。在很多情況下,他有義務考慮社會最基本的福利。韋伯曾十分生動地描述傳統中國社會是“福利國家”,國家有販濟災民的義務。如果國家做不到這一點,人們就有理由相信統治者已經失去了“天命”。

    問題是,今天倡導干涉主義的人們往往熱衷於追求全球化統治機制的權力,而對這種機制的責任與義務卻鮮有論及。從最近十幾年以美國為主導的西方國家的實踐以及全球化統治機制倡導者的理論來分析的話,這種機制與傳統民族國家權力相比具有兩個明顯的區別。第一,這種機制所體現的權力不具有普遍性。如上所述,國家權力合法性的標準之一是它必須具有普遍性,即在這種權力所統轄的範圍內普遍適用同一原則。西方權力目前所主張的干涉具有極大的選擇性,即對有選擇的地區、有選擇的事項進行干涉,而不是基於某種普遍主義原則進行干涉。第二,西方權力在進行干涉的同時並沒有為他所干涉的物件提供基本公共產品的願望。

    如前所述,權力的普遍性以及權力與義務的統一是山大王轉化為合法統治者的基本前提。不具備這些特徵的權力只是盧梭意義上的強權,而不是合法權力。基於強權的世界秩序在本質上並未超出近代舊世界秩序的範疇,“新”秩序的成分並不多。

    四.全球化背景下的世界政治秩序

    對西方主流意識形態所倡導的全球化政治統治持批評態度並不意味著否認全球化經濟、技術與文化交流要求某種全球化管理機制,協調機制,甚至統治機制。如果追溯主權國家在近代的演變與發展的話,我們會發現,霍布斯邏輯中所假定的國際秩序的“無政府狀態”僅僅是一種“理想類型”。在現實中,近代以來,特別是一次世界大戰以來,國際社會一直有尋求合作、甚至建立超國家的世界性秩序的衝動,這種衝動導致一系列國際法與國際政治規則的出現,並產生了一系列制度化的組織與機構。從最早出現的國際組織——1865的年國際電報組織(International Telegraph Union)——到今天左右國際經濟命運的國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿易組織,從聯合國這樣的世界性組織到歐洲聯盟等地區性組織,從政府間組織到非政府組織,近代世界發展出相當數量的超國家組織或機構。據統計,截至1996年,國際性政府間組織達到260個,非政府組織高達5472個。這些組織或機構使得全球性經濟、社會、政治與文化交往得以正常進行。今天,隨著經濟、貿易、文化、科技甚至犯罪的全球化,國際社會在政治事務中的合作必然會與日俱增。某種超越民族國家層面的全球化政治機制將有利於全球的穩定與發展。

    現在的問題是,何種類型的全球化政治管理與統治機制才是具有合法性的機制?從近幾年國際政治中各種勢力所表達的政治觀點看,有兩種聲音最為響亮,而這兩種聲音在我國理論界的討論中也有一定的迴響。

    第一種聲音就是上文所批評的西方主流意識形態的主張。它否定國家主權原則在新形勢下的有效性,試圖以西方權力與價值觀為基礎構建超越民族國家的全球化政治秩序。筆者試圖展示,這種主張的實質是從二戰後以平等主權為基礎的國際秩序倒退到傳統的主權不平等的國際秩序。第二種主張是具有強烈民族主義色彩的第三世界國家政治家與知識份子的立場。這種立場對全球化的經濟政治秩序持批評態度,拒絕接受近代以來形成的基本經濟、政治規範,甚至拒絕參與國際合作。

    根據上文所分析的合法權力的原則,我們完全可以超越這兩種選擇,構建第三種可能的模式。這種模式可以較好地將西方近代自由主義傳統中的理想主義原則與反映弱小國家利益與訴求的平等原則結合在一起。它以二戰以來的平等主權原則為基礎,尋求全球化環境下最大可能的國際合作,並尋求在主權國家轉讓部分權力的基礎上實現某種全球化政治統治。

    這種模式的核心是二戰以來所確立的主權平等原則。不論主權國家原則受到何種批評,但不容否認的是,在世界範圍內,主權國家仍然是體現政治權力與責任統一、體現民主統治原則的基本單元。合法的國際統治機制只能以主權國家為基礎。而且,在全球化條件下,主權國家面臨比以往任何時候更複雜的情形,肩負更重要的任務。第一,主權國家必須在全球化背景下保護一國人民的利益,儘量減少全球化經濟與文化交流給一國人民帶來的負面影響,維護國家的安全與完整。第二,主權國家有責任維護國內秩序,為社會經濟的發展提供基本的公共產品。這種責任在全球化環境下顯得更為艱巨。譬如,犯罪全球化的趨勢使得主權國家在控制犯罪方面面臨更複雜的任務。

    當然,在堅持平等主權的前提下,這種模式並不認為主權國家在自己領土範圍內擁有絕對權力,不受任何其他原則或機構束縛。恰恰相反,它承認對國家主權權力的適用範圍、方式應該有所限制。這種限制可以體現為不同的層次。

    第一,正如在一個社會內部國家與社會的權力必須有所區分那樣,全球化進程的發展也要求對國家主權權力的適用範圍作出某種限制。西方一些學者將國際範圍內的合作或事務根據性質區分為兩大類,第一類屬於“高政治化”事務(high Politics),第二類屬於“低政治化”事務。前者包括和平與安全等重大政治事務,後者涉及經濟、社會、環境、人權等事務。

    在“高政治化”事務中,主權原則仍然構成國際秩序的基本原則。高政治事務所涉及的是政治的核心問題,即合法性暴力的使用問題。正如上文所指出的那樣,只有主權國家才有壟斷合法使用暴力的權力。體現在國際關係上,在涉及和平、安全、戰爭等重大問題上,主權國家是唯一合法的參與者和決策者。主權國家或者以自主的方式決定自己的安全事務,或者通過國家之間的協定、條約、組織來處理這些事務。

    “低政治化”的事務與“高政治化”事務有本質的不同。隨著全球化經濟、文化、科技聯繫與合作的加強,在“低政治化”事務中,主權國家不再是唯一的參與者或決策者。全球化進程的一個重要結果是,在“低政治化”國際事務中,參與者與決策者日趨多元化。它既包括主權國家的政府機構,也包括非政府組織(NGO)。主權原則在這一類事務中完全可能與其他原則並存,構成新型的全球化管理或協調機制。

    第二,統治者行使主權權力的方式也會愈來愈受到制約。其實,主權原則歷來都不是絕對的、至高無上的。西方近代主權原則的最早倡導者布丹儘管將主權權力定義為“一個國家絕對的、永久的權力”,但他同時也明確將主權原則置於“上帝的法律與自然法”的統制之下。他指出,“任何世上的君主都必須服從神法與自然法。”這些“上帝的法律”與自然法後來以國際法的方式體現出來,構成制約主權者行為的規範。如果一國的主權者違犯了這些規範,如發動戰爭、殘害人類,他就必須受到制裁,甚至是以武力方式施加的制裁。可以想見,隨著全球化進程的發展,全球人類利益的聯繫會更加密切,這種類型的規範會逐步增多。譬如,最近阿富汗塔利班武裝力量對人類珍貴文化遺產的摧毀必然會引發人們的思考:

    在一個國家領土內的人類文化遺產在多大程度上是此時此刻這個國家的統治者完全有權處置的?

    這也引發另外一個相關的問題,即主權者權力本身的合法性問題。如上所述,國家之所以有壟斷合法使用暴力的權利,是因為國家的主權權力是基於兩個原則之上的:國家權力的宗旨是為社會提供公共產品,國家權力的淵源符合民主的原則。但是,往往有這樣的情形,國家的統治者既無民主的合法性,其權力的主要目的也不是為社會提供公共產品。這些統治者的行為在本質上與傳統意義上的土匪大同小異,他們憑藉暴力,竊奪權力,並以權力作為謀取自身利益的手段。古希臘哲學家將這種制度恰當地稱為異態政治。

    在通常情況下,處理這類問題是一國的內部事務。推翻暴政、建立良好的政治統治是一個國家人民的權利,也是他們的責任。這種責任是其他任何人無法替代的。原因很簡單,任何現實政治問題都是相當複雜的,不置身其中,不具有某種利益的相關性,就必然缺乏理性選擇的前提。自由主義的一個基本預設是,每個人最關切自己的利益,也最理解自己的利益。讓利益毫不相干的人們為其他國家作出政治選擇,理性行為的可能性就會大大降低。許多西方顧問為俄羅斯轉型開出的藥方並不是成功的藥方。這不僅因為他們缺乏對俄羅斯體制的切身體會與理解,而且還由於他們不必親自承擔改革所造成的後果,不必親自感受震盪療法帶給人們的切膚之痛。

    當然,歷史上乃至現實中往往有這樣的情形:一個國家的人民由於歷史的、制度的、文化的或其他原因,完全喪失了抵抗暴政的能力,任憑暴政蹂躪而毫無反抗的能力,甚至毫無反抗的意願。這些國家的統治者在缺乏任何制約的情況下可能作出既損害本國人民,又損害全人類利益的事情。從理論上講,當這種情形達到極端嚴重的程度時,某種國際社會的干涉是合法的。

    從表面上看,這種主張似乎與上文提及的西方的新干涉主義頗為類似,但二者的區別是根本性的。這裏所涉及的關鍵問題不在於是否承認主權國家權力的有限性以及全球化政治統治的必要性,而在於全球化政治統治權力合法性的來源。從理論上說,超國家的統治機制是可能的。但它的權力必須有正當的來源,必須符合一定的條件,才能使統治具有合法性。

    根據上述政治合法性的原則,這種超越國家的權力必須具有普遍性與公共性。行使超國家權力的必須是某種具有普遍代表性的機構,而不是某一個主權國家或國家集團。這些機構的權力來源或者是主權國家轉讓部分權力的結果,或者在遙遠的將來,是世界人民以民主方式平等選擇的結果。這些機構的宗旨是為全球的人民提供普遍的公共產品,而不是為個別國家或國家集團謀取自身利益。

    在今天的世界上,已經有這樣的超國家權力機構。聯合國是世界範圍內超國家統治機制的體現。儘管其權力十分有限,組織原則也很難充分體現普遍主義原則,但它畢竟是成員國轉讓部分主權權力形成的組織,其權力宗旨也是在世界範圍內提供公共產品,具有全球化政治權力的基本特徵。歐洲聯盟是地域性超國家權力的典型。儘管對歐盟的性質有諸多爭論,但就我們目前關注的問題而言,歐盟的權力是成員國自願轉讓部分主權的結果,而歐盟的宗旨也是為成員國及其人民提供公共產品。這些組織為合法的全球化政治統治機制提供了可供借鑒的制度模式,但民族國家的自私利益、特別是西方主要國家試圖以強權方式實現新全球化秩序的努力,阻礙甚至扼殺了這種組織作為全球化政治統治模式的可能性。